Mécanismes de compensation pour protéger la biodiversité

Sous-direction de l’efficacité des politiques
et régulations environnementales Paris, le
Bureau des biens publics globaux
_ Note sur BIODIVERSITE
Affaire suivie par :
Sarah Hernandez
Tél : 01 42 19 25 21 – Fax : 01 42 19 25 14
Sarah.hernandez@ecologie.gouv.fr

 

objet : Mécanismes de compensation pour la conservation de la diversité biologique : Etats des lieux et analyses pour sa viabilité en France (DOM-TOM inclus).
réf. : B2-05-067
PJ :

RESUME
L’apport de la diversité biologique est reconnu dans la production des biens d’intérêt économique dans des marchés plus ou moins formels ou via des services environnementaux ou aménités rarement valorisés économiquement. Pour freiner la perte de diversité biologique, il convient d’engager les acteurs dans des stratégies de conservation et d’utilisation durable de plus en plus décentralisées, se
basant sur la mise en place d’instruments de type incitatif, volontaire ou réglementaire. Le fondement du mécanisme de compensation est le gain net ou la non-perte globale (no net loss, en anglais).

Cela signifie que toute perte de diversité biologique dans un écosystème ou habitat donné doit être compensée au moins de manière équivalente sur un autre site. Un tel mécanisme maintient, conserve
les objectifs de conservation mais donne plus de flexibilité dans les choix accordés aux acteurs privés (plus généralement les maîtres d’ouvrages) pour mener àbien leur projet de développement.

La France a dèjàengagé une réflexion en s’associant àla Société Forestière de la Caisse de Dépôt et Consignation, pour analyser le cas américain des mitigations banks et son application possible dans le contexte français.

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L’apport de la diversité biologique est reconnu dans la production de biens d’intérêt économique dans des marchés plus ou moins formels ou via des services environnementaux ou aménités rarement valorisés économiquement. Freiner l’érosion de la diversité biologique constitue une priorité de politique
publique.

Cet objectif peut être recherché par l’inclusion de la valorisation des biens et services environnementaux dans la prise de décision. Les acteurs privés et des gestionnaires publics développeront alors des stratégies de conservation et d’utilisation soutenable de la biodiversité suite àla mise en œuvre d’instruments de type incitatif, volontaire ou réglementaire.

Cependant, pour assurer la mise en place des ces propositions ou leur pérennité, l’Etat, les gestionnaires publics et privés et l’ensemble des acteurs concernés par la diversité biologique doivent développer des stratégies multiples qui assurent un financement sur le long terme.

Les fonds publics ne sont pas àce titre suffisants. Il est donc nécessaire d’envisager d’autres mécanismes de financement. Cette note
expertise les mesures compensatoires privées pour la conservation de la biodiversité, dans le cadre juridique de la gestion du patrimoine naturel français.

A partir de la synthèse des initiatives internationales sur le thème des compensations pour la biodiversité, nous nous interrogerons sur l’état d’avancement de la réflexion en France dans le contexte juridique des directives Natura 2000 et « responsabilité environnementale  », pour définir un certain nombre de propositions permettant d’analyser la viabilité d’un marché de compensation pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique1.

1. Description des mécanismes de compensation pour la conservation de la biodiversité dans le monde.

La réalisation d’un projet de développement, d’infrastructure et/ou d’exploitation des ressources biologiques génère des dommages sur la diversité biologique. Le développeur du projet a l’obligation
de prendre des mesures pour les résorber par des mesures réparatrices ou de réduction d’impact2.

Il ne s‘agit pas d’un paiement pour les dommages causés àla diversité biologique, ni d’un transfert de fonds
pour les mesures de réduction d’impact ou de restauration stipulées dans les évaluations d’impact
environnementales.

La compensation pour la diversité biologique (biodiversity offsets en anglais) est un
mécanisme complémentaire aux mesures déjàexistantes et ne concerne que le dommage résiduel sur
la biodiversité.

La perte nette de biodiversité a alors un coà»t que le développeur du projet va introduire
dans son calcul économique. Le paiement qui s’en suit, est réinvesti dans la conservation de la diversité
biologique pour le financement de la conservation sur des zones équivalentes en termes de fonctions
écologiques ou des zones avec une plus grande richesse en biodiversité.
Le concept de base du mécanisme de compensation est le gain net ou la non-perte globale (no net loss, en anglais).

Cela signifie que toute perte de diversité biologique dans un écosystème ou habitat
donné est compensée au moins de manière équivalente sur un autre site. Le mécanisme maintient les
objectifs de conservation mais donne plus de flexibilité dans les choix accordés aux acteurs privés (plus
généralement les maîtres d’ouvrages) pour mener àbien leur projet de développement.

Le secteur privé et plus généralement l’ensemble des acteurs économiques ayant besoin d’une licence
pour mener àbien leur projet de développement sont potentiellement concernés par ce mécanisme.

Ces acteurs sont demandeurs de projets de financement sur des sites et zones d’intérêt biologique ou
écologique (demande de biodiversité).

Du côté de l’offre, il est nécessaire d’identifier des zones
d’intérêt écologique/biologique et sur lesquels il conviendra mener des actions de récupération, de
protection et de conservation de la diversité biologique.

Cette fonction peut-être assurée par les
pouvoirs publics. Cela peut aussi bien concerner les écosystèmes ou habitats ou des espèces de la flore
ou de la faune sauvage et de leur habitat.

1) Les points abordés dans cette note ont pour référence bibliographique les travaux entrepris par Forest-Trend et
IUCN : Kerry ten Kate, J. Bishop and R. Bayon « Biodiversity offsets : views, experience and the business case  » Nov
2004. Document de travail.

2) La Directive Natura 2000 prévoit une obligation de réaliser une évaluation d’incidence pour tout projet ayant un impact potentiel sur les sites Natura 2000.
L’autorité compétente peut donner quand même son accord pour la
réalisation d’un projet qui est de nature àporter atteinte àl’état de conservation des sites pour des raisons d’intérêt
général public (voir L 414-4)

Des expériences internationales ont mis en évidence les avantages et les limites du système decompensation de la diversité biologique.
• La Mitigation Bank aux Etats-Unis est justifiée par le cadre réglementaire des Clean Water Act
(1972) et dans le US Army Corps of Engineers (33CFR320.4(r)). Le développeur doit compenser
tout dommage résiduel (compensatory mitigation) causé aux zones humides, soit par le
développement d’actions qui restaurent, recréent ou protègent des zones humides
d’importance écologique équivalente, soit par le paiement d’une tierce partie pour que ces
activités soient réalisées. Le système permet de quantifier les dommages par des unités de
mesure représentant des indices de fonctions écologiques àconserver sur différents
écosystèmes. Ceux qui détiennent des crédits àvendre sont des acteurs privés ou l’Etat qui
mettent àla disposition des banques de compensation un certain nombre de crédits,
équivalents au niveau d’investissement àréaliser en matière de conservation dans des zones
humides. Les banques de Compensation sont des institutions privées ou mixtes, qui rassemblent
l’ensemble des offres de crédits pour les vendre (mitigation credits) pour des futurs projets de
développement.
• La Conservation Bank aux USA est mise en place par le cadre réglementaire des Endangered
Species Act (1973) et du Guidance on Establishment, Use and operations of Conservations
Banks. Elle s’applique àla conservation des espèces et de leur habitats sur le même principe
que les Mitigations Banks.
• Le Mécanisme de compensation pour les forêts tropicales au Brésil a été mis en place par la loi
de régulation des forêts tropicales et par la loi instaurant le Système National d’unités de
conservation (Lei N°4771 de 1965 ; Lei n°14.247 de 2002 ; lei N° 9.985 de 2000 ; Decreto N° 4.340
de 2002). La loi de régulation des forêts oblige les propriétaires àpréserver au moins 20% de la
couverture végétale naturelle qui se trouve sur leurs terres. Les forêts sont classifiées selon leur
couverture végétale naturelle (forêt primaire). Le propriétaire a le choix entre geler 20% de sa
propriété en forêt primaire ou acheter l’équivalent en superficie sur des terres se trouvant aux
alentours de la zone initiale. Si cet achat n’est pas possible autour de la zone initiale, il peut le
réaliser ailleurs mais avec un surplus en superficie de 30%.
Dans le cas du système national d’unités de conservation, les entreprises qui ont obtenu
l’autorisation (ou une licence) pour le développement de leur projet, doivent investir au
minimum 0,5% des coà»ts de l’investissement anticipé sur les activités de récupération. Cela se
traduit en unités de conservation qui sont ensuite utilisées pour la préservation totale des
différentes catégories d’aires protégées.

• La Loi Fédérale pour la protection de la Nature et des Espaces en Suisse repose sur le même principe de reconstitution ou remplacement des biotopes protégés lorsque le dommage est inévitable. L’article 18 de cette loi concerne la protection des espèces de la faune et de la flore.

• Le « No net loss of fisheries habitat  » au Canada, sous le cadre législatif des Fisheries Act (Policy for the Management of Fish habitat 1986 ; habitat conservation and protection guidelines 1998) impose des restrictions sur les activités qui générent des dommages sur les milieux aquatiques.

Cependant lorsque le dommage est inévitable, la loi propose une série d’orientations sur les activités de réduction d’impact ou de compensation. Par exemple, délocalisation du projet ou part du projet pour réduire l’impact sur les milieux aquatiques ; redéfinition du projet de façon àréduire le dommage sur les milieux ; compensation du dommage en recréant le milieu affecté ou en restaurant la capacité productive des milieux aquatiques.

Avantages du système de compensation de la diversité biologique
2.
Du point de vue ecologique et biologique, le système trouve son intérêt dans le fait que toute
compensation pour perte de biodiversité doit rendre l’environnement meilleur que l’état dans lequel il
était avant le projet de développement. Les acteurs de la compensation sont engagés soit de manière
volontaire soit par respect du cadre réglementaire, àfaire mieux, soit en termes d’hectares àprotéger
soit en valeur de services environnementaux.

Un tel système ne peut fontionner que s’il existe une définition claire des objectifs de conservation, une
hiérarchisation des zones àpréserver, une typologie des zones selon les types d’activités permises ou
interdites et une classification ou système d’équivalence qui permette de comparer ce qui est perdu
par rapport àce qui est gagné par la compensation. Cela doit s’accompagner d’un système
d’information qui rende compte de l’efficacité du système en termes économiques et
environnementaux.
La compensation inclut l’ensemble des activités qui fait contrepoids au dommage résiduel sur la
biodiversité. Les acteurs économiques ont le choix entre effectuer les activités par eux-mêmes ou
financer une tierce partie, publique ou privée, pour qu’elle entreprenne les activités de conservation sur
des sites d’intérêt écologique identifiés, en vue de garder la cohérence et l’état global des objectifs de
conservation. Cela permet une certaine flexibilité de l’investissement vers des sites àforte richesse
biologique. Du point de vue économique, la flexibilité géographique quant aux choix d’investissement
pour restaurer et protéger la biodiversité se traduit par une réduction du coà»t total pour la conservation
de la diversité biologique.
Une entreprise qui a obtenu une autorisation de réaliser un projet devra assumer un coà»t de réduction
de l’impact sur la biodiversité, c’est àdire le coà»t des actions de réduction d’impact et le coà»t de la
compensation pour le dommage résiduel. Compte tenu de ce que certaines fonctions écologiques
(définies par des unités de mesure de biodiversité) n’ont pas un substitut réel, malgré le progrès
technologique, il est légitime de supposer que le coà»t de rétablissement d’un site peut devenir très
important au-delàd’un certain seuil, voir même, infini (voir courbe fig. 1). De ce fait, si l’entreprise en
question souhaite mettre en place des mesures de réduction d’impact pour restaurer un état
équivalent (du moins en termes de fonctions écologiques) sur le même site, sa stratégie de
financement peut s’avérer très coà»teuse. Mais si au contraire, l’entreprise peut investir pour rétablir
l’équivalent du dommage sur la biodiversité sur un autre site, le coà»t de l’investissement sera moins
important.
Niveau de biodiversité =
offre total biodiversité
Coà»t de la
restauration
Gain socio-
économqie
C
Prix de la conservation p
de la biodiversité
Coà»t activités de
B
A réduction d’impact
t t+x
Niveau de réduction
d’impact ou zero impact
L’autorité environnementale décide que son objectif est de réussir une conservation t + x. Pour le
respecter, l’entreprise dont la courbe de coà»ts est représentée sur le graphique, devrait subir un coà»t
équivalent aux aires A+B+C. Si on instaure un mécanisme de compensation, celui-ci va générer un
marché. Soit p le prix du marché correspondant. L’entreprise peut alors augmener son impact physique
jusqu’àt àun coà»t A, et se procurer des unités de compensation au prix de marché àun coà»t B.
L’entreprise économise donc l’aire C. Si cette entreprise a pu acheter des compensations, c’est parce
qu’il était moins cher d’augmenter la préservation dans un autre site. La différence entre C et le surcoà»t
sur l’autre site est le gain économique social. Cette transaction permet d’optimiser la conservation de
la biodiversité. Cela suppose d’une part, que l’on a clairement identifié les unités de mesure de la
biodiversité qui permettent de faire une équivalence entre différents sites et d’autre part, qu’il y ait une
offre visant la conservation de la biodiversité.
3. Cas français et quelques initiatives en cours àla D4E et la DNP
Ce mécanisme de compensation n’est pas formellement défini dans le cas français mais il existe un
cadre réglementaire qui permettraient son développement (études d’impact environnemental et les
directives Habitat et Oiseaux ).
Cependant il reste un certain nombre des questions àrésoudre :
a. La mise en place des mesures de valorisation de l’impact et du gain net obtenu par ces
mécanismes. Cela revient às’interroger sur le système d’indicateurs de mesures de biodiversité,
sur les mécanismes du système d’équivalence pour le dommage ou la valorisation
économique du gain en biodiversité et la définition d’objectifs globaux en matière de
conservation de la diversité biologique.
b. L’identification des sites géographiques d’intérêt particulier pour la diversité biologique. Ils
peuvent être déterminés par les sites Natura 2000 ou par l’inclusion d’autres sites d’intérêt local
ou régional (typologie d’écosystèmes ou d’espèces, par exemple).
c. La durée du mécanisme financier compensatoire et par conséquent des obligations
contractuelles en matière de conservation.
d. L’identification du mécanisme institutionnel pour la génération d’un marché de la compensation entre acteurs économiques et de la conservation.

Pour répondre àces questions, la DNP et la société forestière ont lancé une première étude sur l’analyse du système américain des mitigations banks. Ils prévoient également la mise en place d’expertise sur :

 La caractérisation des mécanismes compensatoires réalisés par les DIREN,
 L’identification du système d’équivalence pour la mise en place du mécanismes de compensation.

La D4E propose l’inscription de la France dans une initiative internationale promue par Forest-Trend et IUCN International pour les mécanismes de compensation de la biodiversité.

Celle-ci cherche àdévelopper un cadre méthodologique sur les mécanismes de compensation àtravers la réalisation des études de cas impliquant divers secteurs économiques.

Quatre projets pilotes ont d’ores et déjàété sélectionnés, deux autres le seront prochainement. La D4E propose de soumettre la candidature de la
France sur l’un de ces cas pilotes.
Il est important pour la D4E de connaître les avis et réactions de la DNP, de la DE et de leurs établissements publics sous tutelle, àla fois sur le concept et sur son caractère opératoire.

Par exemple, les Agences de l’eau pourraient-elles jouer le rôle de « mitigations banks  », notamment en matière de zones humides et autres milieux aquatiques ? L’ONF pourrait-il en milieu forestier ? Le Conservatoire du Littoral en milieu littoral ?